Proyecto de reglamento de reforma de pensiones: restricciones a retiros, aportes obligatorios y polémico aporte por consumo que favorece a las AFP

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) publicó el proyecto de reglamento de la Ley N° 32123, que busca modernizar el sistema previsional peruano. Sin embargo, introduce restricciones significativas a los retiros extraordinarios de fondos en las AFP y condiciona el acceso a beneficios como la pensión mínima con garantía estatal.

Además, la normativa establece la afiliación obligatoria a partir de 2027, nuevas tasas de aportes para trabajadores independientes, y un polémico mecanismo de aporte voluntario basado en el consumo.

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No obstante, expertos y exfuncionarios cuestionan que estas medidas, lejos de ampliar la cobertura y garantizar pensiones dignas, podrían fortalecer a las AFP y al sistema financiero, dejando desprotegidos a los sectores más vulnerables y sin resolver la informalidad laboral.

Nuevas reglas que desincentivan los retiros

La denominada Ley de Modernización del Sistema Previsional establece condiciones que desalientan los retiros extraordinarios —práctica recurrente en los últimos años—. Aunque el reglamento no prohíbe explícitamente estos retiros, sí incorpora reglas que afectan el cálculo de la pensión y el acceso a garantías estatales si se han realizado extracciones de fondos.

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Por ejemplo, se condiciona el retiro del 95,5% del fondo acumulado al momento de la jubilación, especialmente para los menores de 40 años, dado que las Unidades de Aporte (UdA) se reducen con los retiros, afectando el acceso a beneficios previsionales (ver artículos 47 al 50 del reglamento). Esta medida busca que el ahorro previsional cumpla su propósito: garantizar una pensión durante la vejez.

Un punto particularmente relevante es que el reglamento prohíbe el acceso a la pensión mínima con garantía estatal a quienes hayan realizado retiros de sus fondos tras la entrada en vigencia de la Ley N.° 32123, salvo en casos excepcionales como enfermedades graves o terminales —específicamente los retiros permitidos bajo los artículos 40 y 42-A del TUO de la Ley del SPP—.

En otras palabras, si un afiliado opta por esta modalidad de pensión, ya no podrá disponer libremente de su Cuenta Individual de Capitalización (CIC), ya que ello desactiva el derecho al beneficio mínimo estatal. Así lo establecen los artículos 65 y 66 del reglamento.

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Además, se exige que el afiliado haya alcanzado 240 UdA (o 120 para la pensión proporcional especial), no haya optado por otra modalidad de pensión, y tenga 65 años cumplidos.

“En Perú no hay seguro de desempleo ni mecanismos adecuados para enfrentar emergencias. Prohibir los retiros parciales hace evidente que el sistema previsional peruano, en el cual no existen aportes de los empleadores, es realmente un mecanismo de ahorro forzoso, sin garantías reales de pensión”, cuestionó Álvaro Vidal, abogado especialista en sistemas previsionales, a este diario.

En este sentido, el exministro de Economía y Finanzas, Pedro Francke, afirmó que la ley y su reglamento tienden a beneficiar principalmente a las AFP y al sistema financiero, sin resolver el problema crítico de los peruanos que no tienen pensión alguna.

Según Francke, “esta ley termina dando más subsidios y más ingresos a las AFP en lugar de favorecer a quienes no tienen nada y necesitan ayuda para sostenerse”. Su análisis coincide en que las restricciones a los retiros no están acompañadas de soluciones integrales para ampliar la cobertura previsional efectiva.

Asimismo, se incrementa de 50 a 55 años la edad mínima para acceder a la jubilación anticipada, aplicable al Régimen Especial de Jubilación Anticipada (REJA) y otras modalidades similares (Ley N° 32123, Art. 13.1 del reglamento).

A juicio de Vidal, limitar el acceso a programas como Pensión 65 por haber retirado fondos es inaceptable. “Es una sanción legal encubierta, impuesta de manera retroactiva. Viola principios constitucionales elementales y desampara a quienes ya están en situación de vulnerabilidad”, explicó.

Afiliación automática y pensión mínima

A partir del 1 de junio de 2027, la afiliación al sistema previsional será obligatoria para todos los ciudadanos peruanos que cumplan 18 años de edad, con un plazo de 12 meses para elegir entre el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) o el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Si no ejercen esa elección, serán afiliados automáticamente al SNP (Artículo 22.2 del reglamento).

En cuanto a la pensión mínima, el reglamento establece que, en el caso del SPP, esta será igual al monto establecido para el SNP y será revisada cada tres años en función de la capacidad fiscal del Estado (Artículo 71.2 del reglamento).

Actualmente, la pensión mínima en el SNP es de S/600.00, por lo que ese es el valor estimado referencial en ambos regímenes.

Otro aspecto importante es que el reglamento reconoce el derecho de los afiliados a cambiar de sistema previsional —del SNP al SPP o viceversa— de forma informada, voluntaria y transparente (Artículo 52.1).

El primer cambio puede hacerse en cualquier momento, y los aportes realizados se trasladan como Unidades de Aporte (UdA) para conservar el historial previsional. Para traslados posteriores, se establecerán condiciones operativas mediante disposiciones de la SBS y la ONP (Artículo 52.3). Sin embargo, quienes ya estén jubilados no podrán hacer este cambio (Artículo 53).

Vidal señaló que negar el acceso a una pensión mínima por haber realizado retiros es una sanción retroactiva e inconstitucional.

“Muchas personas hicieron retiros porque la ley lo permitió. Hoy se les penaliza con perder el derecho a una pensión garantizada. Es abiertamente discriminatorio”, recalcó.

En línea con estas críticas, Pedro Francke advirtió que la afiliación automática universal sin alternativas reales para trabajadores informales y con empleos precarios puede ser contraproducente.

Explicó que “el sistema de pensiones del país requiere efectivamente universalidad, pero esta ley está mal diseñada, porque obliga a aportar sin garantizar una pensión digna”.

Asimismo, alertó que se favorecerán los ingresos de las AFP sin resolver la informalidad laboral ni la falta de cobertura adecuada.

Respecto a exigir 240 UdA (equivalente a 20 años de aportes) para acceder a este beneficio, Vidal consideró que es una barrera imposible para la mayoría de los independientes.

“Estamos obligando a miles a realizar un ahorro obligatorio que no les dará ni pensión ni protección social. No tiene sentido técnico ni jurídico”, sentenció.

Por su lado, Fernando Cuadros, ex viceministro de Empleo, está de acuerdo con la inclusión: “Todos los trabajadores tienen que aportar obligatoriamente, sean dependientes, públicos o independientes”, pero advierte que “el aporte debería ser cofinanciado por el empleador en casos donde el independiente tenga un único empleador o una relación continua por un tiempo determinado”.

Además, propuso “un aporte solidario del Estado” para garantizar que estas personas puedan acceder a una pensión adecuada, destacando así una mirada más equitativa y realista para la inclusión de este grupo vulnerable.

Sin embargo, consideró “absurdo que una persona se afilie al sistema privado y si no alcanza la pensión mínima, sea el Estado quien tenga que asumir el faltante”.

Planteó una alternativa: “Deberíamos tener un sistema dual complementario, no alternativo, donde todos aporten a una sola bolsa gestionada por la ONP para garantizar una pensión base”. Esta visión aboga por un sistema de reparto solidario con complementariedad de capitalización privada, inspirado en modelos mixtos de países más desarrollados.

Nuevos aportes para independientes

Otra de las novedades de la Ley N° 32123 es la creación de aportes obligatorios para trabajadores independientes que emiten recibos por honorarios (rentas de cuarta categoría, literal a) del artículo 33 de la Ley del Impuesto a la Renta).

A partir del año 2028, estos aportes seguirán la siguiente escala progresiva al SNP (Artículo 32.1 del reglamento):

• 2% en 2028 y 2029
  
  
• 3% en 2030 y 2031
  
  
• 4% en 2032 y 2033
  
  
• 5% desde 2034 en adelante
  

En el SPP, la tasa es de 5% desde el inicio, más el costo del seguro previsional y la comisión de la EAF (Artículo 32.3).

Para Vidal, esta medida podría convertirse en un problema estructural subestimado.

“A partir de 2028, cualquier peruano que emita recibos por honorarios estará obligado a aportar, aunque gane poco o trabaje de manera eventual. Es una bomba de tiempo para el próximo gobierno: se va a exigir aportar a un sistema que no garantiza pensión ni retorno, y que cobra altas comisiones por administración”, advirtió.

El especialista recordó que un intento similar fracasó en 2013 y criticó su imposición actual.

“No hay sustento técnico. El ingreso promedio de un independiente es mucho menor que el de un trabajador formal. Aportar 2% o 5% sin estabilidad es prácticamente confiscar ingresos para alimentar un sistema privado ineficiente”.

En este sentido, Francke criticó que la creación de aportes obligatorios para independientes debería considerarse dentro de una reforma tributaria integral.

Señaló que la medida rompe con la progresividad tributaria vigente, afectando especialmente a quienes tienen bajos ingresos.

“Está bien que quienes ganan mucho aporten, pero no se ha planteado una solución real para los que apenas ganan mil soles mensuales”, señaló, enfatizando la necesidad de un diseño más equitativo y sostenible.

Aportes por consumo

Uno de los mecanismos más publicitados es el de aporte voluntario por consumo, también conocido como “pensión por IGV”.

Este permite destinar el 1% del valor de compras mensuales de hasta S/700 —o hasta 8 UIT anuales (S/42.800)— al fondo de pensiones, siempre que estén sustentadas con boletas electrónicas (Artículos 35, 36 y del 82 al 88).

La medida fue impulsada desde la Comisión de Economía del Congreso, presidida por César Revilla (Fuerza Popular).

Desde esa bancada, y en particular por Keiko Fujimori, se ha promovido como una herramienta para incluir a los informales, independientes o desempleados en el sistema previsional.

“Nuestra propuesta de pensión por consumo hará que el Estado te devuelva el 1% de todas tus compras, estén o no gravadas con el IGV”, declaró la lideresa fujimorista según recogió este diario en junio de 2024.

No obstante, expertos advierten que el impacto sería limitado y regresivo.

Jorge Carrillo Acosta, profesor de Pacífico Business School, explicó a La República que una persona que gasta S/1.000 mensuales en compras con IGV apenas aportaría S/10 al mes.

“En 30 años tendría un fondo de poco más de S/20.000, lo que generaría una pensión mensual de apenas S/103, incluso con una rentabilidad del 8% anual”, señaló.

Además, Carrillo advirtió que una parte importante del consumo en Perú se realiza fuera del circuito formal: frutas, verduras, alquileres y compras en mercados de abasto no generan IGV. Por ello, el 60% de la población pobre o vulnerable quedaría excluida del beneficio.

A esto se suma otro factor estructural: el 70% de la fuerza laboral en el Perú trabaja en la informalidad, lo que limita severamente el alcance real de la medida, pese a su discurso inclusivo.

En este contexto, señaló que este modelo no solo es ineficaz, sino ajeno a las mejores prácticas globales. “Prácticamente en ningún lugar del mundo se financian pensiones en base al consumo. Los sistemas previsionales buscan ser solidarios, redistributivos, y aquí se hace todo lo contrario”, afirmó.

Y es que a su juicio, esta medida no persigue mejorar pensiones, sino “dar un salvavidas a las AFP tras años de mala gestión”. 

“En el Perú no existe aporte del empleador al sistema de pensiones, a diferencia de la mayoría de países. Se obliga al trabajador a autofinanciar su jubilación, y ahora se añade un nuevo canal de recaudación sin corregir esa desigualdad”, criticó Vidal. 

En esta misma línea, Noelia Bernal, profesora e investigadora de la Universidad del Pacífico (UP), que también habló para La República, calificó la pensión por consumo como un “despropósito”.

En sintonía, Pedro Francke alertó que este mecanismo agravará el déficit fiscal y beneficiará principalmente a las AFP, que cobrarán comisiones por la gestión de estos fondos. 

“Parte de este aporte deja de ir al Estado y termina en los bolsillos de las AFP”, cuestionó el exministro la orientación de la ley para favorecer intereses del sistema financiero.

Y recordó además que esta propuesta fue impulsada en el Congreso por Fuerza Popular, y consideró que implica un riesgo para la sostenibilidad fiscal y la recaudación estatal necesaria para financiar servicios públicos.

Bernal, por su lado, explicó que esta medida implica que el Estado devuelva parte del IGV pagado por los consumidores para que ese dinero vaya a cuentas individuales administradas por las AFP, que cobran comisión por su gestión. “Ningún sistema de pensiones en el mundo tiene algo así”, enfatizó.

Para la investigadora, esta iniciativa desfinancia los escasos recursos fiscales y beneficia principalmente a personas con mayores ingresos que consumen en establecimientos formales y utilizan boletas electrónicas, dejando fuera a la mayoría de trabajadores informales y de menores ingresos.

Además, señaló que “no hay evidencia seria que demuestre que esta medida impactará significativamente en la población informal o en los trabajadores independientes”, quienes han sido presentados como beneficiarios principales.

Respecto al carácter político de esta propuesta impulsada por Fuerza Popular, Bernal advirtió que podría sentar un “mal precedente” al crear la expectativa de que el Estado devuelva impuestos, lo que pone en riesgo la recaudación necesaria para financiar servicios públicos básicos como educación y salud.

“Es común en el Perú crear beneficios acotados para luego expandirlos sin sostenibilidad fiscal”, comentó.

Criticó también la falta de observación por parte del Poder Ejecutivo, que permite que se afecten los recursos fiscales en una reforma que, a su juicio, será “muy costosa para todos los peruanos”, con pocos beneficiarios reales y grandes ganadores, principalmente las AFP.

Más competencia en el mercado previsional

Hasta ahora, solo cuatro AFP dominaban el mercado. No obstante, la nueva ley abre la puerta a que otros actores financieros, como bancos, aseguradoras y cajas, puedan participar como Empresas Administradoras de Fondos (EAF), siempre que cumplan los requisitos de solvencia y experiencia establecidos por la SBS (Artículos 4 y 6 del reglamento).

Las aseguradoras, con mayor trayectoria en inversiones de largo plazo, figuran como las principales candidatas a ingresar bajo esta figura.